REFORMASI PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA DAN KETERKAITANNYA DENGAN KEUANGAN PEMERINTAH DAERAH

A.   Pendahuluan

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) merupakan alat utama pemerintah untuk mensejahterakan rakyatnya dan sekaligus alat pemerintah untuk mengelola perekonomian negara. Sebagai alat pemerintah, APBN bukan hanya menyangkut keputusan ekonomi, namun juga menyangkut keputusan politik. Dalam konteks ini, DPR dengan hak legislasi, penganggaran, dan pengawasan yang dimilikinya perlu lebih berperan dalam mengawal APBN sehingga APBN benar-benar dapat secara efektif menjadi instrumen untuk mensejahterakan rakyat dan mengelola perekonomian negara dengan baik.

B.   Pengertian

Definisi keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik Negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Dalam penjelasan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dinyatakan bahwa pendekatan yang digunakan dalam merumuskan Keuangan Negara adalah dari sisi objek, subjek, proses, dan tujuan. Dari sisi objek, yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala sesuatu baik berupa uang, maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.

Berdasarkan uraian di atas, pengertian keuangan negara dapat dibedakan antara: pengertian keuangan negara dalam arti luas, dan pengertian keuangan negara dalam arti sempit. Pengertian keuangan negara dalam arti luas pendekatannya adalah dari sisi objek yang cakupannya sangat luas, dimana keuangan negara mencakup kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan. Sedangkan pengertian keuangan negara dalam arti sempit hanya mencakup pengelolaan keuangan negara subbidang pengelolaan fiskal saja.

Dari sisi subjek, yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi seluruh subjek yang memiliki/menguasai objek sebagaimana tersebut di atas, yaitu: pemerintah pusat, pemerintah daerah, perusahaan negara/daerah, dan badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan negara.

Dari sisi proses, Keuangan Negara mencakup seluruh rangkaian kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan objek sebagaimana tersebut di atas mulai dari perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan sampai dengan pertanggunggjawaban.

Dari sisi tujuan, Keuangan Negara meliputi seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan dan/atau penguasaan objek sebagaimana tersebut di atas dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan negara.

C.    Azas-Azas Pengelolaan Keuangan Negara

Dalam rangka mendukung terwujudnya good governance dalam penyelenggaraan negara, pengelolaan keuangan negara perlu diselenggarakan secara profesional, terbuka, dan bertanggung jawab sesuai dengan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar 1945. Aturan pokok Keuangan Negara telah dijabarkan ke dalam azas-azas umum, yang meliputi baik azas-azas yang telah lama dikenal dalam pengelolaan keuangan negara, seperti azas tahunan, azas universalitas, azas kesatuan, dan aas spesialitas maupun azas-azas baru sebagai pencerminan penerapan kaidah-kaidah yang baik (best practices) dalam pengelolaan keuangan negara. Penjelasan dari masing-masing azas tersebut adalah sebagai berikut:

1. Azas Tahunan, memberikan persyaratan bahwa anggaran Negara dibuat secara tahunan yang harus mendapat persetujuan dari badan legislatif (DPR).
2. Azas Universalitas (kelengkapan), memberikan batasan bahwa tidak diperkenankan terjadinya percampuran antara penerimaan negara dengan pengeluaran negara.
3. Azas Kesatuan, mempertahankan hak budget dari dewan secara lengkap, berarti semua pengeluaran harus tercantum dalam anggaran. Oleh karena itu, anggaran merupakan anggaran bruto, dimana yang dibukukan dalam anggaran adalah jumlah brutonya.
4. Azas Spesialitas mensyaratkan bahwa jenis pengeluaran dimuat dalam mata anggaran tertentu/tersendiri dan diselenggarakan secara konsisten baik secara kualitatif maupun kuantitatif. Secara kuantitatif artinya jumlah yang telah ditetapkan dalam mata anggaran tertentu merupakan batas tertinggi dan tidak boleh dilampaui. Secara kualitatif berarti penggunaan anggaran hanya dibenarkan untuk mata anggaran yang telah ditentukan.
5. Azas Akuntabilitas berorientasi pada hasil, mengandung makna bahwa setiap pengguna anggaran wajib menjawab dan menerangkan kinerja organisasi atas keberhasilan atau kegagalan suatu program yang menjadi tanggung jawabnya.
6. Azas Profesionalitas mengharuskan pengelolaan keuangan negara ditangani oleh tenaga yang profesional.
7. Azas Proporsionalitas; pengalokasian anggaran dilaksanakan secara proporsional pada fungsi-fungsi kementerian/lembaga sesuai dengan tingkat prioritas dan tujuan yang ingin dicapai.
8. Azas Keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara, mewajibkan adanya keterbukaan dalam pembahasan, penetapan, dan perhitungan anggaran serta atas hasil pengawasan oleh lembaga audit yang independen.

9.       Azas Pemeriksaan Keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri, memberi kewenangan lebih besar pada Badan Pemeriksa Keuangan untuk melaksanakan pemeriksaan atas pengelolaan keuangan negara secara objektif dan independen.

Azas-azas umum tersebut diperlukan pula guna menjamin terselenggaranya prinsip-prinsip pemerintahan daerah. Dengan dianutnya azas-azas umum tersebut di dalam undang-undang tentang Keuangan Negara, pelaksanaan undang-undang ini selain menjadi acuan dalam reformasi manajemen keuangan negara, sekaligus dimaksudkan untuk memperkokoh landasan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia.

D.   Kekuasaan atas Keuangan Negara

Pada dasarnya Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan atas pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan. Sebagian kekuasaan itu diserahkan kepada Menteri Keuangan yang kemudian berperan sebagai pengelola fiskal dan wakil pemerintah dalam kepemilikan negara dalam kekayaan negara yang dipisahkan. Sebagian kekuasaan lainnya diberikan kepada Menteri/Pimpinan lembaga sebagai Pengguna Anggaran/Pengguna Barang lembaga/kementrian yang dipimpinnya.

Jika Presiden memiliki fungsi sebagai Chief Executive Officer (CEO) maka Menteri Keuangan berperan dan berfungsi sebagai Chief Financial Officer (CFO) sedangkan menteri/pimpinan lembaga berperan sebagai Chief Operating Officers (COO). Pemisahan fungsi seperti di atas dimaksudkan untuk membuat kejelasan dan kepastian dalam pembagian wewenang dan tanggung jawab. Sebelumnya fungsi-fungsi tersebut belum terbagi secara tegas sehingga seringkali terjadi tumpang tindih antar lembaga. Pemisahan ini juga dilakukan untuk menegaskan terlaksananya mekanisme checks and balances. Selain itu, dengan fokusnya fungsi masing-masing kementerian atau lembaga diharapkan dapat meningkatkan profesionalisme di dalam penyelenggaraan tugas-tugas pemerintah.

Menteri Keuangan dengan penegasan fungsi sebagai CFO akan memiliki fungsi-fungsi antara lain: Pengelolaan kebijakan fiskal; Penganggaran; Administrasi Perpajakan; Administrasi Kepabeanan; Perbendaharaan (Treasury); dan Pengawasan Keuangan. Seperti halnya pemerintah pusat, pengelolaan keuangan daerah juga menggunakan pendekatan pembagian fungsi yang tidak berbeda. Gubernur/Bupati/Walikota akan memiliki fungsi sebagai pemegang kekuasaan pengelolaan Keuangan Daerah atau CEO, dinas-dinas sebagai COO, dan pengelola Keuangan Daerah sebagai CFO.

E.    Ruang Lingkup

Berdasarkan pengertian keuangan negara dengan pendekatan objek, terlihat bahwa hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang diperluas cakupannya, yaitu termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan.

Dengan demikian, bidang pengelolaan keuangan negara dapat dikelompokkan dalam:

1.       Sub bidang pengelolaan fiskal,

2.       Sub bidang pengelolaan moneter, dan

3.       Sub bidang pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan. 

Pengelolaan keuangan negara sub bidang pengelolaan fiskal meliputi enam fungsi, yaitu:

1.       Fungsi pengelolaan kebijakan ekonomi makro dan fiskal. Fungsi pengelolaan kebijakan ekonomi makro dan fiskal ini meliputi penyusunan  Nota Keuangan dan RAPBN, serta perkembangan dan perubahannya, analisis kebijakan, evaluasi dan perkiraan perkembangan ekonomi makro, pendapatan negara, belanja negara, pembiayaan, analisis kebijakan, evaluasi dan perkiraan perkembangan fiskal dalam rangka kerjasama internasional dan regional, penyusunan rencana pendapatan negara, hibah, belanja negara dan pembiayaan jangka menengah, penyusunan statistik, penelitian dan rekomendasi kebijakan di bidang fiskal, keuangan, dan ekonomi.

2.       Fungsi penganggaran. Fungsi ini meliputi penyiapan, perumusan, dan pelaksanaan kebijakan, serta perumusan standar, norma, pedoman, kriteria, prosedur dan pemberian bimbingan teknis dan evaluasi di bidang APBN.

3.       Fungsi administrasi perpajakan.

4.       Fungsi administrasi kepabeanan.

5.       Fungsi perbendaharaan. Fungsi perbendaharaan meliputi perumusan kebijakan, standard, sistem dan prosedur di bidang pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran negara, pengadaan barang dan jasa instansi pemerintah serta akuntansi pemerintah pusat dan daerah, pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran negara, pengelolaan kas negara dan perencanaan penerimaan dan pengeluaran, pengelolaan utang dalam negeri dan luar negeri, pengelolaan piutang, pengelolaan barang milik/kekayaan negara (BM/KN), penyelenggaraan akuntansi, pelaporan keuangan dan sistem informasi manajemen keuangan pemerintah.

6.       Fungsi pengawasan keuangan.

 Pengelolaan keuangan negara sub bidang pengelolaan moneter berkaitan dengan kebijakan dan pelaksanaan kegiatan sektor perbankan dan lalu lintas moneter baik dalam maupun luar negeri meliputi sistem pembayaran, sistem lalu lintas devisa, dan sistem nilai tukar.

Pengelolaan keuangan negara sub bidang kekayaan Negara yang dipisahkan berkaitan dengan kebijakan dan pelaksanaan kegiatan di sektor Badan Usaha Milik Negara/Daerah (BUMN/BUMD) yang orientasinya mencari keuntungan (profit motive).

Ruang lingkup keuangan negara meliputi:

1.       hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang, dan melakukan pinjaman;

2.       kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum pemerintahan negara dan membayar tagihan pihak ketiga;

3.       penerimaan negara;

4.       pengeluaran negara;

5.       penerimaan daerah;

6.       pengeluaran daerah;

7.       kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah;

8.       kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum; 

9.       kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah; dan

10.   kekayaan pihak lain sebagaimana dimaksud meliputi kekayaan yang dikelola oleh orang atau badan lain berdasarkan kebijakan pemerintah, yayasan-yayasan di lingkungan kementerian negara/lembaga, atau perusahaan negara/daerah.

F.    Dasar Hukum

1.      UU No. 22  tahun 1999 yang telah diubah menjadi UU No. 32 tahun 2004

Pada prinsipnya UU No. 22 tahun 1999 ini mengatur penyelenggaraan pemerintahan daerah yang lebih mengutamakan desentralisasi. Pokok pikiran dalam penyusunan UU No. 22 tahun  1999 adalah sebagai berikut:

a.       Sistem ketatanegaraan Indonesia wajib menjalankan prinsip pembagian kewenangan berdasarkan asas desentralisasi dalam kerangka NKRI.

b.       Daerah yang dibentuk berdasarkan asas desentralisasi dan dekonsentrasi adalah daerah provinsi sedangkan daerah yang dibentuk berdasarkan asas desentralisasi adalah daerah kabupaten dan daerah kota.

c.        Daerah di luar provinsi dibagi dalam daerah otonomi.

d.       Kecamatan merupakan perangkat daerah kabupaten.

Secara umum, UU No. 22 tahun 1999 banyak membawa kemajuan bagi daerah dan peningkatan kesejahteraan masyarakat. Tetapi sesuai perkembangan keinginan masyarakat daerah, ternyata UU ini juga dirasakan belum memenuhi rasa keadilan dan kesejahteraan bagi masyarakat. Sehingga pada tanggal 15 Oktober disahkan UU No. 32 tahun 2004 tentang pemerintah Daerah yang dalam pasal 239 dengan tegas menyatakan bahwa dengan berlakunya UU ini, UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dinyatakan tidak berlaku lagi. UU baru ini memperjelas dan mempertegas hubungan hierarki antara kabupaten dan provinsi, antara provinsi dan pemerintah pusat berdasarkan asas kesatuan administrasi dan kesatuan wilayah. Pemerintah pusat berhak melakukan kordinasi, supervisi, dan evaluasi terhadap pemerintahan di bawahnya, demikian juga provinsi terhadap kabupaten/kota. Di samping itu, hubungan kemitraan dan sejajar antara kepala daerah dan DPRD semakin dipertegas dan diperjelas.

2.      UU No. 25 tahun 1999 yang telah diubah menjadi UU No. 33 tahun 2004

UU No. 25 tahun 1999 tentang perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah. Penyelenggaraan tugas daerah dalam pelaksanaan desentralisasi dibiayai atas beban APBD. Penyelenggaraan tugas pemerintah pusat yang dilaksanakan oleh perangkat daerah propinsi dalam rangka pelaksanaan dekonstrasi dibiayai atas beban APBN. Penyelenggaraan tuga pemerintah pusat yang dilaksanakan oleh perangkat daerah dan desa dalam rangka tugas pembantuan dibiayai atas beban APBN. Penyerahan atau pelimpahan kewenangan pemerintah pusat kepada gubernur atau penyerahan kewenangan atau penugasan pemerintah pusat kepada bupati/walikota diikuti dengan pembiayaannya. Sumber-sumber penerimaan daerah dalam pelaksanaan desentralisasi adalah pendapatan asli daerah, dana perimbangan, pinjaman daerah, lain-lain penerimaan yang sah.

3.      UU No. 17 tahun 2003

UU No. 17 tahun 2003, ruang lingkup keuangan negara meliputi: pengelolaan moneter, pengelolaan fiskal, Pengelolaan Kekayaan Negara. Pemerintah menyadari bahwa pengelolaan keuangan negara yang dilaksanakan sampai saat ini perlu diadakan penyempurnaan terutama dalam mengatasi kelemahan seperti kurangnya keterkaitan antara perencanaan nasional, penganggaran, dan pelaksanaannya, kemudian kelemahan dalam pelaksanaan pengganggaran yang menggunakan line-item budget (penyusunan anggaran yang didasarkan kepada dan dari mana dana berasal/pos-pos penerimaan dan untuk apa dana tersebut digunakan/pos-pos pengeluaran), aspek perubahan anggaran yang lebih bersifat perubahan pada sejumlah dana tertentu yang ditambahkan secara incremental atas anggaran sebelumnya, adanya pemisahan anggaran pembangunan dan anggaran rutin, serta klasifikasi anggaran yang belum terbagi berdasarkan fungsi. Untuk itu dalam UU No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, terdapat berbagai perubahan mendasar dalam tiga hal yang meliputi:

a.       Pendekatan penganggaran dengan perspektif jangka menengah (Medium Term Expenditure Framework)

 KPJM merupakan pendekatan penganggaran berdasarkan kebijakan yang dilakukan dalam perspektif waktu lebih dari satu tahun anggaran dengan mempertimbangkan implikasi biaya pada tahun berikutnya yang dinyatakan sebagai prakiraan maju (forward estimate). Sedangkan prakiraan maju merupakan perhitungan kebutuhan dana untuk tahun anggaran berikutnya dari tahun anggaran yang direncanakan guna memastikan kesinambungan program dan kegiatan yang telah disetujui dan menjadi dasar penyusunan anggaran berikutnya.

b.       Penerapan penganggaran secara terpadu (Unified Budget)

Pendekatan penganggaran terpadu merupakan pendekatan penganggaran yang mengintegrasikan seluruh proses perencanaan dan penganggaran ke dalam satu proses. Sebelumnya, penganggaran untuk belanja rutin dan pembangunan dilakukan secara terpisah dengan menggunakan dua dokumen yang terpisah pula yaitu DIP dan DIK. Melalui pendekatan anggaran terpadu, proses perencanaan dan penganggaran serta dokumen penganggarannya telah disatukan. Selain itu, klasifikasi belanja rutin dan pembangunan telah ditiadakan dan dilebur menjadi belanja pemerintah pusat.

c.        Penerapan penganggaran berdasarkan kinerja (Performance Budget)

Anggaran Berbasis Kinerja (performance based budgeting) adalah model pendekatan penganggaran yang memperhatikan keterkaitan antara pendanaan (input) dengan keluaran dalam bentuk output dan outcome yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan keluaran tersebut. Input (masukan) adalah besaran sumber-sumber daya dalam bentuk: dana, SDM, material/bahan, waktu dan teknologi yang digunakan untuk melaksanakan program atau kegiatan. Output (keluaran) menunjukkan produk (berupa barang atau jasa) yang dihasilkan dari program atau kegiatan sesuai dengan input yang digunakan. Sedangkan outcomes (hasil) menunjukkan berfungsinya output.

4.      UU No. 1 tahun 2004

Pada tangal 14 Januari 2004, telah disahkan UU No. 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara yang merupakan ketentuan pelaksanaan sebagai tindak lanjut atas disahkannya UU No. 17 Tahun 2003. Menurut UU No. 1 tahun 2004 tersebut, yang dimaksud dengan Perbendaharaan Negara adalah pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara, termasuk investasi dan kekayaan yang dipisahkan, yang ditetapkan dalam APBN dan APBD.

Seiring dengan konsepsi di atas, pelaksanaan anggaran dilakukan melalui pembagian tugas antara Menteri Keuangan selaku pemegang kewenangan kebendaharaan dengan menteri negara/lembaga selaku pemegang kewenangan adminitratif. Dalam Penjelasan Umum UU No. 1 tahun 2004 dijelaskan bahwa kewenangan administratif yang dimiliki menteri negara/lembaga mencakup kewenangan untuk melakukan perikatan atau tindakan lain yang mengakibatkan terjadinya penerimaan atau pengeluaran negara, kewenangan melakukan pengujian dan pembebanan tagihan yang diajukan kepada menteri negara/lembaga sehubungan dengan realisasi perikatan tersebut, serta memerintahkan pembayaran atau menagih penerimaan yang timbul sebagai akibat pelaksanaan anggaran. Sedangkan dalam upaya melaksanakan kewenangan kebendaharaan, Menteri Keuangan merupakan pengelola keuangan yang berfungsi sebagai kasir, pengawas keuangan, dan sekaligus sebagai manager keuangan.

5.      UU No. 15 tahun 2004

UU No. 15 tahun 2004 tentang pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara. Pemeriksaana keuangan Negara meliputi pemeriksaan atas pengelolaan keuangan Negara dan pemeriksaan atas tanggung jawab keuangan Negara. BPK melaksanakan pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan Negara. Pemeriksaan yang dilakukan terdiri dari pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Pemeriksaan keuangan adalah pemeriksaan atas laporan keuangan. Pemeriksaan kinerja adalah pemeriksaan atas pengelolaan keuangan Negara yang terdiri dari aspek ekonomi dan efisiensi serta pemeriksaan aspek efektivitas. Sedangkan pemeriksaan dengan tujuan tertentu adalah pemeriksaan yang tidak termasuk pemeriksaan keuangan dan pemeriksaan kinerja.

6.      PP No. 105 tahun 2000

PP No.105 tahun 2000 menerangkan bahwa APBD merupakan dasar pengelolaan Keuangan Daerah dalam tahun anggaran tertentu. APBD, perubahan APBD, dan perhitungan APBD ditetapkan dengan Perda dan merupakan Dokumen Daerah. Dalam menyusun APBD, penganggaran pengeluaran harus didukung dengan adanya kepastian tersedianya penerimaan dalam jumlah yang cukup. Struktur APBD merupakan satu kesatuan yang terdiri dari pendapatan daerah, belanja daerah dan pembiayaan. Dalam rangka menyiapkan rancangan APBD, Pemerintah Daerah bersama-sama dengan DPRD menyusun arah dan kebijakan umum APBD. Berdasarkan arah dan kebijakan umum APBD, Pemerintah Daerah menyususn strategi dan prioritas APBD. Kepala Daerah menyampaikan rancangan APBD kepada DPRD untuk mendapatkan persetujuan

7.      PP No. 58 tahun 2005

PP No. 58 tahun 2005 tentang pengelolaan keuangan daerah. Ruang lingkup keuangan daerah meliputi hak daerah untuk memungut pajak daerah dan retribusi daerah serta melakukan pinjaman; kewajiban daerah untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan daerah dan membayar tagihan pihak ketiga; penerimaan daerah; pengeluaran daerah; kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan daerah; kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah daerah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan daerah dan/atau kepentingan umum.

8.      Kepmendagri No. 29 tahun 2002

Kepmendagri No. 29 tahun 2002 tentang pedoman pengurusan, pertanggungjawaban dan pengawasan keuangan daerah serta tata cara penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah, pelaksanaan tata usaha keuangan daerah dan penyusunan perhitungan anggaran pendapatan dan belanja daerah. Struktur APBD merupakan satu kesatuan yang terdiri pendapatan daerah, belanja daerah dan pembiayaan. Pendapatan daerah meliputi semua penerimaan kas yang merupakan hak daerah dalam satu tahun anggaran yang akan menjadi penerimaan kas daerah. Belanja daerah meliputi semua pengeluaran yang merupakan kewajiban daerah dalam satu tahun anggaran yang akan menjadi pengeluaran kas daerah. Pembiayaan meliputi transaksi keuangan untuk menutup defisit atau untuk memanfaatkan surplus.

9.      Permendagri No. 13 tahun 2006

Permendagri No. 13 tahun 2006 tentang pedoman pengelolaan keuangan daerah.  Pengelolaan keuangan daerah yang diatur meliputi kekuasaan pengelolaan keuangan daerah, azas umum dan struktur APBD, penyusunan rancangan APBD, penetapan APBD, penyusunan dan penetapan APBD bagi daerah yang belum memiliki DPRD, pelaksanaan APBD, perubahan APBD, pengelolaan kas, penatausahaan keuangan daerah, akuntansi keuangan daerah, pertanggungjawaban pelaksanaan APBD, pembinaan dan pengawasan pengelolaan keuangan daerah, kerugian daerah, dan pengelolaan keuangan BLUD.

10.  PP No. 38 tahun 2007

PP No. 38 tahun 2007 tentang pembagian urusan pemerintahan antara pemerintah, pemerintahan daerah provinsi, dan pemerintahan daerah  kabupaten/kota. Urusan pemerintahan terdiri atas urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah dan urusan pemerintahan yang dibagi bersama antar tingkatan dan/atau susunan pemerintahan. Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah meliputi politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, serta agama. Urusan pemerintahan yang dibagi bersama antar tingkatan dan/atau susunan pemerintahan meliputi pendidikan, kesehatan, pekerjaan umum, perumahan, penataan ruang, perencanaan pembangunan, perhubuingan, lingkungan hidup, dan lain sebagainya.

G.   Reformasi Pengelolaan Keuangan Negara dari Hulu ke Hilir

1.      Reformasi Bidang Penganggaran

Dalam hal pengelolaan keuangan negera, diawali melalui proses penganggaran. Anggaran merupakan mangerial plan for action untuk memfasilitasi tercapainya tujuan organisasi (mardiasmo, 2009). Sistem perencanaan anggaran publik berkembang dan berubah sesuai dengan kondisi dan tuntutan masyarakat pada waktu itu. Penyusunan anggaran menggunakan pendekatan sebagai berikut:

a.     Pendekatan Tradisional

Penyusunan anggaran ini memiliki ciri utama penyusunan anggaran berdasar pendekatan incrementalism, yaitu anggaran tahun tertentu dihitung berdasar jumlah tahun sebelumnya. Ciri kedua yaitu line item, susunan anggaran berdasar line item, yaitu anggaran disusun berdasarkan sifat penerimaan dan pengeluaran. Dimana keduanya diharkan berimbang, yaitu antara pemasukan dan pengeluaran harus seimbang. Penyusunan dengan pendekatan ini dilakukan pada masa orde baru. Pendekatan tradisional mudah diterapkan, namun kelemahannya adalah kurang memberikan informasi.

b.    Pendekatan New Public Management

Penyusunan dengan pendekatan ini, lebih memfokuskan penyusunan anggaran pada kinerja. NPM dibagi menjadi beberapa pendekatan:

1)     Anggaran Kinerja

Menekankan konsep value for money, mengutamakan mekanisme penentuan dan prioritas

2)     Program Budgeting

Pendekatan ini menekankan pada anggaran harus ditujukan pada tujuan atau output dari aktivitas dari pada inputnya.

3)     Zero Based Budgeting (ZBB)

Mengabaikan line item dan incrementalism, karena anggaran dianggap nol (zero). Sehingga penyusunannya berdasarkan kebutuhan saat ini.

4)     Planning, Programming, and Budgeting System (PBBS)

Anggaran yang pengeluaran secara primer dikelompokkan dalam aktivitas yang didasarkan pada jenis atau karakter objek dan kinerja.

Di era reformasi sampai dengan kondisi saat ini, sektor publik di Indonesia menggunakan pendekatan berbasis kinerja dalam penyusunan anggarannya. Hal ini senada dengan yang dijabarkan dalam PP Nomor 90 tahun 2010 tentang Penyusunan Rencana Kerja Anggaran Kementerian Negara /Lembaga. Dalam PP yang merupakan revisi atas PP nomor 21 tahun 2004, menjelaskan bahwa dalam penyusunan RAKL menggunakan pendekatan:

a.     Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah

Memberikan kerangka menyeluruh, meningkatkan keterkaitan antara proses perencanaan dan penganggaran, mengembangkan disiplin fiskal, mengarahkan alokasi sumber daya agar lebih rasional dan strategis, dan meningkatkan kepercayaan masyarakat kepada pemerintah dengan pemberian pelayanan yang optimal dan lebih efisien.

b.    Penganggaran Terpadu

Memuat semua kegiatan instansi pemerintah dalam APBN yang disusun terpadu, termasuk mengintegrasikan anggaran belanja rutin dan anggaran belanja pembangunan.

c.     Penganggaran Berbasis Kinerja

Pendekatan dengan perspektif jangka menengah memberikan kerangka yang menyeluruh, meningkatkan keterkaitan antara proses perencanaan dan penganggaran, mengembangkan disiplin fiskal, mengarahkan alokasi sumber daya agar lebih rasional dan strategis, dan meningkatkan kepercayaan masyarakat kepada pemerintah dengan pemberian pelayanan yang optimal dan lebih efisien.

2.      Reformasi Bidang Pelaksanaan Anggaran

Menurut Halim dan Syam Kusufi (2013), tujuan penyusunan anggaran dalah mendukung terselenggaranya penyediaan pelayanan dasar untuk kesejahteraan masyarakat. Mendukung hal tersebut, maka terdapat standar pelayanan dasar yag berhak diperoleh masyarakat yang dikenal dengan istilah SPM (Standar Pelayanan Minimal). Adanya Permendagri Nomor 6 tahun 2007 tentang Petunjuk Teknis Penyusunan Dan Penetapan Standar Minimal, SPM merupakan urusan wajib pemerintah dalam memberikan pelayanan yang sangat mendasar yang berhak diperoleh setiap warga secara minimal sehingga dijamin ketersediaannya oleh konstitusi, didukung dengan data dan informasi terbaru dan tidak menghasilkan keuntungan materi.

SPM disusun untuk tercapainya tujuan berikut:

a.       Dapat memberikan definisi yang jelas tentang pelayanan

b.       Memberikan informasi untuk melakukan perencanaan dalam memberikan pelayanan bagi masyarakat ditingkat lokal.

c.        Dapat dijadikan sebagai benchmark (patokan) monitoring pelayanan publik.

Ritongga 2010 dalam  Halim dan Syam Kusufi (2013) menyatakan bahwa SPM harus dapat dikur sehingga ditetpakna terlebih dahulu gambaran dan kondisi awal profil suatu daerah , lalu memberikan target pelayanan. Target pencapaian SPM ini dituangkan dalam Rencana Kerja. Anggaran memiliki peran penuh dalam penerapan SPM, sehingga diperlukan adanya analisis untuk menghitung belanja per kapita dalam menyediakan pelayanan publik.

Dalam SPM, selain terdapat indikator terlaksananya suatu kegiatan, terdapat pula batas waktu pelaksanaan kegiatan tersebut. Secara garis besar berdasarkan pada Permendagri Nomor 6 tahun 2007 tentang Petunjuk Teknis Penyusunan Dan Penetapan Standar Minimal, ruang lingkup SPM adalah sebagai berikut:

a.     Jenis pelayanan dasar yang berpedoman pada SPM, dengan kriteria:

1)   Merupakan bagian dari pelaksanaan urusan wajib

2)   Merupakan pelayanan yang sangat mendasar yang berhak diperoleh setiap warga secara minimal sehingga dijamin ketersediaannya oleh konstitusi, rencana jangka panjang nasional, dan konvensi internasional yang sudah diratifikasi, tanpa memandang latar belakang pendapatan, sosial, ekonomi, dan politik warga

3)   Didukung dengan data dan informasi terbaru yang Iengkap secara nasional serta latar belakang pengetahuan dan ketrampilan yang dibutuhkan dalam penyelenggaraan pelayanan dasar sebagaimana dimaksud pada huruf b, dengan berbagai implikasinya, termasuk implikasi kelembagaan dan pembiayaannya

4)   Terutama yang tidak menghasilkan keuntungan materi

b.    Penentuan indikator tergantung pada:

1)   Tingkat atau besaran sumberdaya yang digunakan, seperti sarana dan prasarana, dana, dan personil

2)   Tahapan yang digunakan, termasuk upaya pengukurannya, seperti program atau kegiatan yang dilakukan, mencakup waktu, lokasi, pembiayaan, penetapan, pengelolaan dan keluaran, hasil dan dampak

3)   Wujud pencapaian kinerja, meliputi pelayanan yang diberikan, persepsi, dan perubahan perilaku masyarakat

4)   Tingkat kemanfaatan yang dirasakan sebagai nilai tambah, termasuk kualitas hidup, kepuasan konsumen atau masyarakat, dunia usaha, pemerintah dan pemerintahan daerah

5)   Keterkaitannya dengan keberadaan sistem informasi, pelaporan dan evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah yang menjamin pencapaian SPM dapat dipantau dan dievaluasi oleh pemerintah secara berkelanjutan

c.     Penetuan nilai SPM

1)   Kualitas berdasarkan standar teknis dari jenis pelayanan dasar yang berpedoman pada SPM dengan mempertimbangkan standar pelayanan tertinggi yang telah dicapai dalam bidang pelayanan dasar yang bersangkutan di daerah dan pengalaman empiris tentang cara penyediaan pelayanan dasar yang bersangkutan yang telah terbukti dapat menghasilkan mutu pelayanan yang hendak dicapai, serta keterkaitannya dengan SPM dalam suatu bidang pelayanan yang sama dan dengan SPM dalam bidang pelayanan yang lain

2)   Cakupan jenis pelayanan dasar yang berpedoman pada SPM secara nasional dengan mempertimbangkan kemampuan keuangan nasional dan daerah serta kemampuan kelembagaan dan personil daerah dalam bidang pelayanan dasar yang bersangkutan, variasi kondisi daerah, termasuk kondisi geografisnya.

d.    Batas waktu pencapaian SPM, dengan mempertimbangkan hal berikut:

1)   Status jenis pelayanan dasar yang bersangkutan pada saat ditetapkan

2)   Sasaran dan tingkat pelayanan dasar yang hendak dicapai

3)   Variasi faktor komunikasi, demografi dan geografi daerah; dan

4)   Kemampuan, potensi, serta prioritas nasional dan daerah

e.     Pengorganisasian Penyelenggaraan SPM

Terkait tata cara penyusunan dan penetapatn SPM serta pembinaan dan pengawasan penerapannya.

Hingga saat ini terdapat 15 (limabelas) kementerian terkait yang telah mengeluarkan acuan SPM untuk diterapkan ke seluruh daerah di Indonesia. Ketigabelas SPM dimaksud meliputi:

a.       Bidang Perumahan Rakyat berdasarkan Peraturan Menteri Perumahan Rakyat Nomor 22 Tahun 2008 tentang SPM Bidang Perumahan Rakyat Daerah Provinsi dan daerah Kabupaten/Kota

b.       Bidang pemerintahan dalam negeri berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 62 Tahun 2008 tentang SPM Bidang Pemerintahan Dalam Negeri di Kabupaten/Kota

c.        Bidang sosial berdasarkan Peraturan Menteri Sosial Nomor 129 Tahun 2008 tentang SPM Bidang Sosial Daerah Provinsi dan Daerah Kabupaten/Kota

d.       Bidang Kesehatan berdasarkan Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 741 Tahun 2008 tentang SPM Bidang Kesehatan di Kabupaten/Kota

e.       Bidang perempuan dan anak berdasarkan Peraturan Menteri Pemberdayaan Perempuan Nomor 1 Tahun 2009 tentang SPM Terpadu Bagi Saksi dan/atau Korban Tindak Pidana Perdagangan Orang dan Penghapusan Ekploitasi Seksual pada Anak dan Remaja di Kabupaten/Kota, dan Peraturan Menteri Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak Nomor 1 Tahun 2010 tentang Standar Pelayanan Minimal Bidang Layanan Terpadu Bagi Perempuan dan Anak Korban Kekerasan

f.         Bidang LH berdasarkan Peraturan Menteri Lingkungan Hidup Nomor 19 Tahun 2010 tentang SPM Lingkungan Hidup Daerah Provinsi dan Daerah Kabupaten/Kota

g.       Bidang KB berdasarkan Peraturan Kepala BKKBN Nomor 55/HK-010/85 Tahun 2010 tentang SPM Bidang Keluarga Perencana dan Keluarga Sejahtera di Kabupaten/Kota

h.       Bidang pendidikan berdasarkan Peraturan Menteri Pendidikan Nasional Nomor 15 Tahun 2010 tentang SPM Pendidikan Dasar di Kabupaten/Kota

i.         Bidang Nakertrans berdasarkan Peraturan Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi Nomor Per 15/MEN/X/2010 tentang SPM Bidang Ketenagakerjaan

j.         Bidang PU dan Tata Ruang berdasarkan Peraturan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 14lPRT/M12010 tentang SPM Bidang Pekerjaan Umum dan Penataan Ruang

k.       Bidang Ketahanan Pangan berdasarkan Peraturan Menteri Pertanian Nomor 65/Permentan/OT.140/12/2010 tentang SPM Bidang Ketahanan Pangan Provinsi dan Kabupaten/ Kota

l.         Bidang Kesenian berdasarkan Peraturan Menteri Kebudayaan dan Pariwisata Nomor PM. 106/HK. 501/MKP/2010 tentang SPM Bidang Kesenian

m.     Bidang Komunikasi dan Informasi berdasarkan Peraturan Menteri Komunikasi dan lnformatika Nomor 22 Tahun 2010 tentang SPM Bidang Kominfo di Kabupaten/Kota (Surat Edaran Mendagri Nomor 100/676/SJ tertanggal 7 Maret 2011)

n.       Peraturan Menteri Perhubungan Nomor : PM.81 Tahun 2011 tentang Standar Pelayanan Minimal Bidang Perhubungan Daerah Provinsi dan Daerah Kabupaten/Kota

o.       Peraturan Kepala Badan Koordinasi Penanaman Modal Nomor 14 Tahun 2011 tentang Standar Pelayanan Minimal Bidang Penanaman Modal Provinsi dan Kabupaten/Kota.

3.      Reformasi Bidang Perbendaharaan, dan Sistem Penerimaan & Pembayaran

Menurut UU nomor 1 tahun 2004, Perbendaharaan Negara adalah pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara, termasuk investasi dan kekayaan yang dipisahkan, yang ditetapkan dalam APBN dan APBD. Undang-undang tentang Perbendaharaan Negara ini dimaksudkan untuk memberikan landasan hukum di bidang administrasi keuangan negara. Perbendaharaan Negara ini menganut asas kesatuan, asas universalitas, asas tahunan, dan asas spesialitas. Asas kesatuan menghendaki agar semua Pendapatan dan Belanja Negara/Daerah disajikan dalam satu dokumen anggaran. Asas universalitas mengharuskan agar setiap transaksi keuangan ditampilkan secara utuh dalam dokumen anggaran. Asas tahunan membatasi masa berlakunya anggaran untuk suatu tahun tertentu. Asas spesialitas mewajibkan agar kredit anggaran yang disediakan terinci secara jelas peruntukannya. Demikian pula Undang-undang Perbendaharaan Negara ini memuat ketentuan yang mendorong profesionalitas, serta menjamin keterbukaan dan akuntabilitas dalam pelaksanaan anggaran.

Bendahara umum negara dijabat oleh menteri keuangan. Bendahara Umum Negara untuk melaksanakan tugas kebendaharaan dalam rangka pelaksanaan anggaran dalam wilayah kerja yang telah ditetapkan. Selain itu terdapat pemisahan fungsi antara bendahara penerimaan dan bendahara pengeluaran. Bendahara penerimaan dianggap perlu untuk melaksanakan tugas kebendaharaan dalam rangka pelaksanaan anggaran pendapatan pada kantor/satuan kerja di lingkungan kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah. Sedangkan bendahara pengeluaran untuk melaksanakan tugas kebendaharaan dalam rangka pelaksanaan anggaran belanja pada kantor/satuan kerja di lingkungan kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah.

4.      Reformasi Bidang Pengelolaan Kas, Piutang, Barang Milik Negara, dan Kewajiban Pemerintah

Pengelolaan kas, piutang, BMN, dan kewajiban diatur oleh Undang Undang Perbedaharaan Negara. Dalam pengelolaan kas, dipisahkan fungsi antara rekening penerimaan dan rekenin pengeluaran. Rekening penerimaan digunakan untuk menampung penerimaan negara setiap hari, dimana saldo rekening penerimaan setiap akhir hari kerja atau secara berkala disetorkan seluruhnya ke Rekening Kas Umum Negara pada bank sentral. Sedangkan Rekening Pengeluaran pada bank umum diisi dengan dana yang bersumber dari Rekening Kas Umum Negara pada bank sentral, dan disesuaikan dengan rencana pengeluaran untuk membiayai kegiatan pemerintahan yang telah ditetapkan dalam APBN. Jika memperoleh Bunga dan/atau jasa giro yang diperoleh Pemerintah merupakan Pendapatan Negara/Daerah.

Terkait dengan pengelolaan piutang, pemerintah pusat dapat memberikan pinjaman atau hibah kepada Pemda, BUMN, atau BUMD. Dan diharapkan diselesaikan seluruhnya dan tepat waktu. Selain itu piutang juga dapat dihapuskan secara mutlak atau bersyarat dari pembukuan.

Dalam pengelolaan Barang milik negara/daerah yang diperlukan bagi penyelenggaraan tugas pemerintahan, BMN tidak dapat dipindahtangankan. Namun pemindahtanganan BMN ini dengan cara dijual, dipertukarkan, dihibahkan, atau disertakan sebagai modal Pemerintah setelah mendapat persetujuan DPR.

Dalam proses penyelenggaraan negara, Menteri Keuangan dapat menunjuk pejabat yang diberi kuasa atas nama Menteri Keuangan untuk mengadakan utang negara baik dalam maupun luar negeri. Utang ini juga dapat diteruskan ke pemda, BUMN, atau BUMD. Sementara untuk pelunasannya dibebankan pada Anggaran Belanja Negara. Hak tagih mengenai utang atas beban negara/daerah kedaluwarsa setelah 5 (lima) tahun sejak utang tersebut jatuh tempo, kecuali ditetapkan lain oleh undang-undang.

5.      Reformasi Bidang Akuntansi, Pelaporan

a.       Periode Pertama (1974-1999)

Dalam periode ini tidak ada aturan baku terkait sistem akuntansi pemerintah. Pedoman yang digunakan dalam perakuntansian pada waktu itu menggunakan undang-undang warisan Belanda yaitu Indonsische Comptabiliteits Wet (ICW). Perkembangannya selanjutnya ICW ini diundangkan menjadi beberapa peraturan perundangan UU nomor 9 tahun 1968, dan UU nomor 6 tahun 1974 untuk pemda.

Sistem pencatatan yang digunakan sangat sederhana, yaitu sistem pencatatan tunggal berbasis kas, sehingga disebut sistem akuntansi tradisional, yang terkesan bentuk “pembukuan” bukan kauntansi. Metode single entry hanya berupa daftar transaksi yang mempengaruhi akun kas. Artinya penerimaan kas dicatat sebagai kas masuk, sedangkan pembayaran kas dicatat sebagai kas keluar, dikarenakan pencatatannya yang hanya dilakukan pada transaksi yang mempengaruhi kas, dalam sistem single entry membuat general ledger, balance sheet (neraca), ataupun trial balance.

b.       Periode Kedua Reformasi Awal (2000-2005)

Pada masa ini ditandai dengan jatuhnya rezim orde baru, sehingga kondisi politik berpengaruh cukup besar dalam bidang perakuntansian yang ada. Diawali dengan adanya UU nomor 22 tahun 1999 tentang pemerintah daerah, dan UU nomor 25 tahun 1999 tentang perimbangan keuangan pemerintah pusat dan daerah. Perubahan mendasar yang ada pada periode ini adalah pergesaran dari sistem “pembukuan” di era sebelumnya lebih kearah sistem akuntansi. Hal in ditandai dengan pergantian metode single entry menjadi double entry, metode kas bergeser menjadi berbasis kas modifikasian (cash toward accrual). Dalam metode single entry tidak dapat meberikan informasi yang komperehensif dan mencerminkan kinerja, sehingga dengan adanya double entry laporan keuangan lebih auditable dan traceable.

Basis akuntansi pada dasarnya hanya terdapat dua, yaitu basis kas dan accrual, sedangkan modifikasian merupakan transisi pergeseran dari metode kas menuju accrual.  Hal ini karena banyaknya tuntutan untuk dapat menyajikan laporan yang lebih baik lagi terkait transparansi pengelolaan keuangan. Namun karena kekurangmampuan dalam melaksanakan accrual basis, hingga saat ini masih menjadi cita-cita, maka metode CTA masih berlaku sampai sekarang ini.

c.        Periode Ketiga Reformasi Lanjutan (2005-2010)

Pada tahap ketiga, masih melanjutkan reformasi pada periode sebelumnya, dengan ditandai munculnya tiga paket UU, yaitu UU nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU nomor 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara. Selain undang-undang tersebut, adanya PP nomor 24 tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah, menuntut pencatatan berangsur-angsur menuju akrual. Peraturan pemerintah tersebut juga menjadi acuan dalam penysusunan laporan keuangan, pemeriksaan laporan keuangan, dan penggunaan laporan daerah. Lalu adanya PP nomor 58 tahun 2005 untuk mengatur pengelolaan keuangan daerah, membuat pergeseran sentralisasi menjadi desentralisasi.

SAP ditetapkan dengan PP Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan terdiri dari 11 Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP), yaitu :

PSAP 01        : Penyajian Laporan Keuangan

PSAP 02        : Laporan Realisasi Anggaran

PSAP 03        : Laporan Arus Kas

PSAP 04        : Catatan atas Laporan Keuangan

PSAP 05        : Akuntansi Persediaan

PSAP 06        : Akuntansi Investasi

PSAP 07        : Akuntansi Aset Tetap

PSAP 08        : Akuntansi Konstruksi Dalam Pengerjaan

PSAP 09        : Akuntansi Kewajiban

PSAP 10        : Koreksi Kesalahan, Perubahan Kebijakan Akuntansi, dan Peristiwa Luar Biasa

PSAP 11        : Laporan Keuangan Konsolidasian.

 

 

SAP kemudian menjadi pedoman dalam penyusunan laporan keuangan pemerintah pusat dan daerah, berupa : 

1)     Neraca

2)     Laporan Realisasi Anggaran

3)      Laporan Arus Kas

4)     Catatan atas Laporan Keuangan.

penetapan SAP diharapkan dapat menjadi tonggak lahirnya transparansi, partisipasi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara guna mewujudkan pemerintahan yang baik (good governance). Berdasarkan SAP yang telah disusun, pengakuan pendapatan, belanja, dan pembiayaan menggunakan basis cash toward accrual. Artinya adalah basis akuntansi yang digunakan dalam laporan keuangan pemerintah untuk pengakuan pendapatan, belanja, dan pembiayaan dalam LRA menggunakan cash basis. Sedangkan pengakuan aset, kewajiban, dan ekuitas dana dalam neraca menggunakan accrual basis.

d.       Periode Keempat Penerapan SAP Berbasis Akrual (2010-sekarang)

Pada periode ini merupakan lanjutan periode selanjutnya yang menekankan pengelolaan keuangan daerah. Pada periode ini pula muncul PP nomor 71 tahun 2010 tentang SAP yang menggantikan PP nomor 24 tahun 2005. Dalam peraturan baru ini, basis yang digunakan bukan lagi cash toward accrual namun accrual basis. Tetapi dalam peraturan ini ada tenggangwaktu penggunaan yaitu maksimal empat tahun semenjak diterbitkannya PP tersebut, artinya seharusnya ditahun 2014 basis tersebut sudah diterapkan. Hal ini bersesuaian dengan pasal 7 paragraf 1 sebagai berikut:

“Penerapan SAP Berbasis Akrual sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 ayat (1) dapat dilaksanakan secara bertahap dari penerapan SAP Berbasis Kas Menuju Akrual menjadi penerapan SAP Berbasis Akrual.”

Dalam peraturan ini PSAP terdiri dari 12 item, yaitu:

PSAP 01        : Penyajian Laporan Keuangan

PSAP 02        : Laporan Realisasi Anggaran

PSAP 03        : Laporan Arus Kas

PSAP 04        : Catatan atas Laporan Keuangan

PSAP 05        : Akuntansi Persediaan

PSAP 06        : Akuntansi Investasi

PSAP 07        : Akuntansi Aset Tetap

PSAP 08        : Akuntansi Konstruksi Dalam Pengerjaan

PSAP 09        : Akuntansi Kewajiban

PSAP 10        : Koreksi Kesalahan, Perubahan Kebijakan Akuntansi, dan Peristiwa Luar Biasa

PSAP 11        : Laporan Keuangan Konsolidasian

PSAP 12        : Laporan Operasional.

Laporan keuangan yang dihasilkan menurut pertauran terbaru ini terdiri dari pelaporan finansia dan pelaporan anggaran. Pelaporan finansial terdiri dari:

1)     Neraca

Neraca yang disajikan dalam basis kas menuju akrual dan dalam basis akrual sama-sama disusun menggunakan basis akrual. Neraca menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai aset, kewajibang, dan ekuitas pada tanggal tertentu.

2)     Laporan Operasional

Laporan Operasional merupakan laporan yang menyajikan ikhtisar sumber daya ekonomi yang menambah ekuitas dan penggunaannya yang dikelola oleh pemerintah pusat/daerah untuk kegiatan penyelenggaraan pemerintahan dalam satu periode pelaporan. Laporan Operasional menyediakan informasi mengenai seluruh kegiatan operasional keuangan entitas pelaporan yang tercerminkan dalam pendapatan-LO, beban, dan surplus/defisit operasional dari suatu entitas pelaporan yang penyajiannya disandingkan dengan periode sebelumnya.

3)      Laporan Arus Kas

Laporan Arus Kas menyajikan informasi kas sehubungan dengan aktivitas operasi, investasi, pendanaan, dan transitoris yang menggambarkan saldo awal, penerimaan, pengeluaran, dan saldo akhir kas pemerintah pusat/daerah selama periode tertentu.`

Laporan arus kas menyajikan informasi mengenai sumber, penggunaan, perubahan kas dan setara kas selama satu periode akuntansi, dan saldo kas setara kas pada tanggal pelaporan. Informasi ini disajikan untuk pertanggungjawaban dan pengambilan keputusan.

4)     Laporan perubahan ekuitas

Laporan Perubahan Ekuitas menyajikan informasi kenaikan atau penurunan ekuitas tahun pelaporan dibandingkan dengan tahun sebelumnya. Ekuitas adalah kekayaan bersih pemerintah yang merupakan selisih antara aset dan kewajiban pemerintah pada tanggal laporan.

Sedangkan pelaporan anggaran terdiri dari

1)     Laporan Realisasi Anggaran

LRA menyajikan informasi realisasi pendapatan-LRA, belanja, transfer, surplus/defisit-LRA, dan pembiayaan, yang masing-masing diperbandingkan dengan anggarannya dalam satu periode.

2)     Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih

Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih merupakan laporan yang menyajikan informasi mengenai kenaikan atau penurunan Saldo Anggaran Lebih tahun pelaporan dibandingkan dengan tahun sebelumnya. Saldo Anggaran Lebih adalah gunggungan saldo yang berasal dari akumulasi SiLPA/SiKPA tahun-tahun anggaran sebelumnya dan tahun berjalan serta penyesuaian lain yang diperkenankan.

Diluar kedua jenis pelaporan ini, ditambah pula dengan Catatan atas Laporan Keuangan (CALK) yang meliputi penjelasan naratif atau rincian dari angka yang tertera dalam Laporan Realisasi Anggaran, Laporan Perubahan SAL, Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas, Neraca, dan Laporan Arus Kas. Catatan atas Laporan Keuangan juga mencakup informasi tentang kebijakan akuntansi yang dipergunakan oleh entitas pelaporan dan informasi lain yang diharuskan dan dianjurkan untuk diungkapkan di dalam Standar Akuntansi Pemerintahan serta ungkapan-ungkapan yang diperlukan untuk menghasilkan penyajian laporan keuangan secara wajar.

Selain berbagai laporan pertanggungjawaban diatas, tidak kalah entingnya saat ini adalah Laporan Akuntabilitas Instansi Pemerintah (LAKIP).  LAKIP merupakan salah satu bentik akuntabilitas yang disyaratkan oleh Good Governance. Hal ini bersesuaian dengan pendapat Sudai dan Fernande (2001) bahwa berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 101 Tahun 2000 disebutkan bahwa dalam paradigma kepemerintahan yang baik (good governance) terdapat prinsip-prinsip profesionalitas, akuntabilitas, transparansi, pelayanan prima, demokrasi, efisiensi, efektivitas, dan supremasi hukum.

 

 

6.      Reformasi Bidang Pemeriksaan

Berdasarkan pada Undang-Undang nomor 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara, yang dimaksud pemeriksaan adalah proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi yang dilakukan secara independen, obyektif, dan profesional berdasarkan standar pemeriksaan, untuk menilai kebenaran, kecermatan, kredibilitas, dan keandalan informasi mengenai pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.dimana proses pemeriksaan ini dilakukan oleh BPK selaku auditor eksternal pemerintah.

Menurtu Bastian 2003 dalam Halim dan Syam Kusufi (2013:370), secara umum adatiga jenis audit dalam audit sektor publik, yaitu audit keuangan (financial audit), audit kinerja (performance audit), dan audit investigasi (investigation audit), degan penjelasan sebagai beikut :

a.       Audit keungan adalah audit yang mejamin bahwa sistem akuntasi dan pengendalian keuangan berjalan secara efisien dan tepat serta transaksi keuangan diotorisasi serta dicatat secara benar.

b.       Audit kinerja adalah pemeriksaan atas pengelolaan keuangan negara yang terdiri atas audit atas aspek ekonomi, efisiensi, dan efektivitas.

c.        Audit investigasi adalah kegiata pemeriksaan dengan lingkup tertentu, periodenya tidak dibatasi, lebih spesifik pada area pertanggugjawaban yang diduga mengandung inefisiensi atau indikasi penyalahgunaan wewenang dengan hasil audit berupa rekomendasi utuk ditindaklanjuti tergantung pada derajat peyimpangan wewenang yang ditemukan.

H.   Keterkaitan dengan Keuangan Daerah

Reformasi pengelolaan keuangan daerah ditandai dengan pelaksanaan otonomi daerah. Untuk merealisasikannya, pemerintah pusat mengeluarkan dua peraturan, yaitu Undang-Undang (UU) Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 Tahun 1999 Tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah.

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 berisi mengenai perlunya dilaksanakan otonomi daerah. Otonomi daerah adalah wewenang yang dimiliki daerah otonom untuk mengatur dan mengurus masyarakatnya menurut kehendak sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat, sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pertimbangan yang mendasari perlunya diselenggarakan otonomi daerah adalah perkembangan kondisi di dalam dan luar negeri. Kondisi di dalam negeri mengindikasikan bahwa rakyat menghendaki keterbukaan dan kemandirian (desentralisasi). Di lain pihak, keadaan di luar negeri menunjukkan semakin maraknya globalisasi yang menuntut daya saing tiap Negara, termasuk daya saing pemerintah daerah (pemda). Daya saing pemda ini diharapkan akan tercapai melalui peningkatan kemandirian pemda yang diharapkan dapat diraih melalui otonomi daerah.

Setelah UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 Tahun 1999 tersebut disahkan, pemerintah juga mengeluarkan berbagai peraturan pelaksanaan, di antaranya:

1.       PP Nomor 104 Tahun 2000 tentang Dana Perimbangan.

2.       PP Nomor 105 Tahun 2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah.

3.       PP Nomor 107 Tahun 2000 tentang Pinjaman Daerah.

4.       PP Nomor 108 Tahun 2000 tentang Tata Cara Pertanggungjawabab Kepala Daerah.

5.       Surat Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah tanggal 17 November 2000 Nomor 903/2735/SJ tentang Pedoman Umum Penyusunan dan Pelaksanaan APBD tahun anggaran 2001.

6.       Kepmendagri Nomor 29 tahun 2002 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban, dan Pengawasan Keuangan Daerah, serta Tata cara Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah, serta Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.

7.       UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

8.       UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.

Di antara peraturan-peraturan tersebut di atas, peraturan yang mengakibatkan adanya perubahan mendasar dalam pengelolaan keuangan daerah adala PP No. 105 Tahun 2000 dan Kepmendagri No. 29 tahun 2002. Perubahan tersebut yaitu adanya tuntutan akan akuntabilitas dan transparansi yang lebih besar dalam pengelolaan keuangan daerah.

Dalam Permendagri No. 13 tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan daerah, Keuangan Daerah adalah semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dapat dinilai dengan uang termasuk didalamnya segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah tersebut. Sedangkan, Pengelolaan Keuangan Daerah adalah keseluruhan kegiatan yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan, pertanggungjawaban, dan pengawasan keuangan daerah.

 

 

Ruang lingkup keuangan daerah meliputi:

1.       hak daerah untuk memungut pajak daerah dan retribusi daerah serta melakukan pinjaman

2.       kewajiban daerah untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan daerah dan membayar tagihan pihak ketiga

3.       penerimaan daerah

4.       pengeluaran daerah

5.       kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan daerah

6.       kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah daerah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan daerah dan/atau kepentingan umum.

Secara umum, terdapat enam hal penting dalam reformasi pengelolaan keuangan daerah, yaitu:

1.    Dari vertical accountability menjadi horizontal accountability

Sebelum reformasi keuangan daerah, pertanggungjawaban atas pengelolaan anggaran daerah lebih ditujukan pada pemerintah yang lebih tinggi. Dengan adanya reformasi, pertanggungjawaban lebih ditujukan kepada rakyat melalui DPRD.

2.    Dari tradisional budget menjadi performance budget

Proses penyusunan anggaran dengan sistem tradisional menggunakan pendekatan incremental dan “line item” dengan penekanan pada pertanggungjawaban setiap input yang dialokasikan. Reformasi keuangan daerah menuntut penyusunan anggaran menggunakan pendekatan/sistem anggaran kinerja, dengan penekanan pertanggungjawaban tidak sekadar pada input, tetapi juga output dan outcome.

3.    Dari pengendalian dan audit keuangan, menjadi pengendalian dan audit keuangan dan kinerja

Pada era prareformasi, pengendalian dan audit keuangan dan kinerja telah ada, namun tidak berjalan dengan baik. Penyebab hal ini adalah karena sistem anggaran tidak memasukkan kinerja. Pada era reformasi, karena sistem penganggaran menggunakan sistem penganggaran kinerja, maka pelaksanaan pengendalian dan audit keungan dan kinerja akan menjadi lebih baik.

4.    Lebih menerapkan konsep value for money

Penerapan konsep value for money lebih dikenal dengan konsep 3E (Ekonomis, Efisien, dan Efektif). Artinya, dalam mencari maupun menggunakan dana, pemerintah daerah dituntut delalu menerapkan prinsip 3E tersebut. Hal ini mendorong pemerintah daerah untuk selalu memperhatikan tiap sen/rupiah dana (uang) yang diperoleh dan digunakan.

5.    Penerapan konsep pusat pertanggungjawaban

Penerapan pusat pertanggungjawaban dilakukan, salah satunya melalui dinas pendapatan sebagai pusat pendapatan (revenue center), bagian keuangan sebagai pusat biaya (expense center), dan BUMD sebagai pusat laba (profit center).

Pusat pendapatan adalah unit dalam suatu organisasi yang prestasinya diukur dari kemampuannya dalam menghasilkan pendapatan. Pusat biaya adalah unit dalam suatu organisasi yang prestasinya diukur dari kemampuannya mengefisienkan pengeluaran. Pusat laba adalah unit dalam suatu organisasi yang prestasinya diukur dari perbandingan antara laba yang dihasilkan dengan investasi yang ditanamkan dalam unit organisasi tersebut.

6.    Perubahan sistem akuntansi keuangan pemerintahan

Reformasi sistem akuntansi keuangan pemerintah daerah merupakan jantung dari reformasi keuangan daerah karena sistem inilah yang akan menghasilkan output yang sesuai dengan PP No. 105 tahun 2000. Sistem akuntansi keuangan pemerintahan selama ini berjalan menggunakan sistem pencatatan tunggal (single entry system) dengan basis pencatatan atas dasar kas (cash basis). Di era reformasi keuangan daerah, sistem pencatatan yang digunakan adalah sistem ganda (double entry system) dengan basis pencatatan atas dasar kas modifikasian (modified cash basis) yang mengarah pada basis akrual. Basis kas modifikasian diatur dalam Kepmendagri No.29 Tahun 2002, sedang basis akrual diatur dalam UU No. 1 Tahun 2004.

 

Tabel 1 Garis besar Perbedaan Sistem Pengelolaan Keuangan Daerah

Lingkup Perubahan	Pra Reformasi	Reformasi
Cakupan APBD	Belanja Desentralisasi, Dekonsentrasi & Tugas Pembantuan	Hanya Belanja Desentralisasi
Asas	Berimbang dan dinamis	Surplus/defisit
Pendekatan Penyusunan	1.  Line-Item Budget 2.  Incremental 3.  Orientasi pada Input 4.  Fragmented	1. Performance Budget 2. Standar Pelayanan 3. Orientasi Output-Outcome 4. Integrated
Susunan/struktur APBD	1.  Pendapatan 2.  Belanja Rutin 3.  Belanja Pembangunan	1.  Pendapatan 2.  Belanja (Aparatur vs Publik) 3.  Biaya.Administrasi Umum 4.  Biaya Operasi&Pemeliharaan 5.   Biaya Modal/Pembangunan Pembiayaan
Perlakuan Pinjaman	Sebagai Pendapatan	Sebagai Jenis Pembiayaan
Hub. Keuangan Pusat dan Daerah	1.      Bagi hasil 2.      Sumbangan/Subsidi 3.      Bantuan/Ganjaran	1.      Bagi hasil 2.      Dana Alokasi Umum 3.      Dana Alokasi Khusus
Pertimbangan Penyusunan	Tanpa Arah dan Kebijakan Umum serta Strategi dan Prioritas APBD	Dengan Arah dan Kebijakan Umum serta Strategi dan Prioritas APBD
Penggunaan Anggaran Belanja	Tidak Dipisahkan antara Belanja Aparatur & Publik	Pemisahan Belanja Aparatur & Publik
Pengesahan	Gubernur (untukDati II) Mendagri (untuk Dati I)	Tanpa Pengesahan Pemerintah Atasan
Nota Keuangan	Hanya sebagai Pengantar RAPBD	Sebagai Dokumen Kebijakan dan Perencanaan APBD

Sumber : Halim, Abdul.2008. Akuntansi Keuangan Daerah. Jakarta: Salemba Empat.